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消防执法问题及对策分析

(2014-02-26 16:43:25)
标签: 消防执法问题及对策分析

    党的十八大报告要求“全面推进依法治国”。公安消防机构作为国家行政执法机构,其执法质量的好坏、执法效率的高低,关系到国家法治建设的进程,关系到社会稳定和广大人民群众的切身利益。笔者从论述当前消防执法问题入手,深入分析消防执法问题成因,研判当前消防执法面临的严峻形势和挑战,并提出解决执法突出问题的战略和对策。

   一、当前消防执法的突出问题
  当前,消防执法存在的问题主要集中在以下几个方面:

   (一)执法主体的素质不高
  近些年来,全国消防执法信访事件年年攀升,举报火灾隐患、质疑火灾调查结论、反映消防执法不公不廉等问题比较突出。而另一方面,少数监督干部对“执法为民”理念认识不深刻、不到位,对“理性、平和、文明、规范”执法要求不深思、不遵循,对人民群众对执法工作的要求和期待不理解、不认同,对新推出的法律法规不敏感、不研究,增加了消防执法中社会矛盾的诱因。
  (二)执法机制的不完善
  一是“重监管轻服务”、以管理者自居的特权思想仍然存在,以服务公众为导向的警务理念尚未确立。二是与新的消防法规相配套的地方性法规和标准还没有完善到位,在行政审批、监督检查、行政处罚等环节上还存在不作为或乱作为的空间。三是对消防执法的考核评价不科学,有的单位把执法起数和罚款数量作为工作绩效的依据。此外,近年来倡导的消防监督执法质量考评、向社会公开述职述廉等监督举措,多数都流于形式,严重影响了消防部门的公信力。
  (三)执法行为的不规范
  近年来,虽然一直努力践行“立警为公,执法为民”,但是仍有部分干部却不能牢固树立全心全意为人民服务的宗旨,不能充分认识“执法为民”思想的真正内涵,不能正确运用好手中权力,以管人者自居,作风拖拉,态度冷漠;有的不给好处不办事,给了好处乱办事;有的借执法之机,索贿受贿,贪赃枉法;有的办“人情案”、“关系案”,吃拿卡要,请托受礼。错误的执法方式和行为导致不公、不廉,影响了消防执法部门与人民群众的关系。

    二、消防执法问题的成因
  消防执法存在问题的根源,简单地分析主要有以下四种原因:

    (一)业务不精乱执法
  消防执法活动涉及面广、专业性强,要求执法者具有较高的业务素质。比如,在建设工程消防设计审核验收方面,由公安部制定发布的国家工程技术标准就有30多部,要求从事建审工作的执法人员必须熟练掌握和运用这些技术标准;又如,火灾调查工作,涉及到物理、化学、燃烧学、刑事司法等多门学科,对执法人员的业务素质要求也非常高。从实践中发生的执法问题看,执法不规范很大程度上是由于执法人员缺乏专业素质造成的。
  (二)法律不熟滥执法
  当前,我国已经基本形成了以《消防法》为基础,公安部规章、国家消防技术标准和各省市地方性消防法规为补充的消防法律法规体系,消防执法的实体法已经初具规模,但是消防执法的程序法却相对滞后。实践表明,由于各类执法标准、执法程序、执法环节还缺少简便可行、易于操作的执法细则,导致执法人员产生执法随意性,甚至滥用自由裁量权,出现选择性执法或者歧视性执法等有法不依、执法不严的问题。
  (三)心态不正歪执法
  个别执法人员视公权为私有财产,执法为民的宗旨意识淡化,热衷于灯红酒绿,沉湎于低级趣味,习惯于吃吃喝喝;有的努力培养个人的小圈子,搞亲亲疏疏、顺我者昌逆我者亡;最终导致理想信念滑坡、革命意志衰退、价值观念扭曲,进而开始放弃原则,滥用职权,搞违规操作,以权谋私。
  (四)无视宗旨强执法
  规范执法并不是僵化执法。有的在执法过程中,重“法”轻“理”,过多强调法律刚性,滥用强制措施,忽视人文关怀;有的特权思想严重,对待群众冷硬横推,漠视公民权利,使一些正常的执法活动激起群众不满,引起执法对抗;有的不注意执法的方式方法,不关注执法对象的感受,特别是在采取三停、查封等措施时,举止冷硬、过激;有的习惯用威权压服的手段处理矛盾纠纷,结果是旧矛盾未了反增了新矛盾。

    三、成因分析
  从外部层面分析,执法工作质量和水平的提升,主要受到社会管理体制、地域人情、基础投入,以及社会意识等多层次、多因素的综合影响和作用。
  (一)执法重点与社会矛盾焦点存在关联
  当前社会发展区域失衡,社会矛盾的敏感性、关联性和突发性进一步增强,“燃点”降低、触点增多,遇有一点“火星”就可能集中爆发出来。消防执法的重点都关系群众切身利益,一旦执法方式不当,执法不公正、不文明,甚至不作为、乱作为,就有可能成为激化社会矛盾的导火索、成为各种社会不满情绪的宣泄对象。
  (二)执法效果与社会关注增多交相渗透
  消防执法作为社会公共安全管理的主要手段之一,随着法治成熟和社会进步,逐步为社会所关注。但是,群众要求公开、公正、公平的诉求与消防执法过程的专业性、封闭性操作出现了一定的矛盾,公安机关消防机构的执法理念、执法方式和执法水平也滞后于形势发展的客观要求。
   (三)依法执法与党政领导干预相互抵触
  一些地方政府领导出于招商引资环境等因素,使用行政手段干扰消防监督执法工作,千方百计让公安机关消防机构降低执法标准,给某些产业和项目开“绿灯”,致使消防执法“权法错位”,牺牲了消防执法公平公正的局面。
  (四)专业指导与单位自主参与矛盾突出 

长期以来,消防工作一直由政府主导,受传统观念和领导思维的影响,工作局限在运动式、战役式、包揽式的模式,消防部门过度介入社会单位的消防管理工作,错装在政府身上的手始终未能换成市场的手,既不利于调动社会单位参与消防管理的积极性,又使消防部门疲于奔命。
  (五)部队发展与现实斗争需要不相适应
  国务院制定下发的《国家突发公共事件总体应急预案》,在25个专项预案、80个部门预案中,有60个预案将消防部队作为重要处置力量,但消防部队警力严重不足、装备建设缺口巨大、专业人才匮乏、社会联动机制尚不健全的局面难以在短期内迅速扭转。从内部层面分析,执法工作的提升还面临消防管理机制、队伍建设发展、内部监督体系等多个层面的内因的制约和困扰。
  1.执法工作规范偏硬,亟需提高软效益
  目前开展的执法规范化建设,在内部形成了包括34项执法制度在内的一套相对完整规范的程序和工作制度,但由于缺乏对执法效率和社会效果的衡量、考核和评价的完善机制,内部执法规范与外部执法满意度、公信力的提升二者严重失衡,甚至在某些程度上为了追求内部的规范而牺牲了外界单位和群众的权利,造成在内外执法与服务的衔接上出现错位和断层。
  2.队伍职能任务偏多,亟需强化专业化
  消防警力之少、专业范围之窄与社会单位数量之大、种类之繁多形成了十分鲜明的反差。尽管消防部队一直努力将自身打造为一支与火灾作斗争的专业化队伍,但目前这支队伍专业化水平仍然不高,专业化程度亟需进一步提高。
  3.部队条块结合偏离,亟需深化规范化
  消防部队既是一支军事化的现役部队,同时也是公安机关的重要执法部门,在日常管理上主要执行解放军条令条例,而执法管理又按照公安行政司法执法的程序要求进行,这两者未能完全重合,在管理上必然出现“两不管”或者“两都管”但都管不好的现象。
  4.教育管理效果偏差,亟需提高实效性
  近年来,各级在“立规矩”上做了较大文章,但在“教规矩、懂规矩、守规矩”上做得还不够,在查找问题上避重就轻、弄虚作假、敷衍了事;在教育落实上重形式、轻效果,造成执法人员职业道德滑坡、专业水准下降。
  5.执法过错成本偏低,亟需落实责任制
  虽然建立了执法过错责任追究制度,但是在实际操作过程中,一些单位和个人除非造成了重大严重安全事故,否则,即使故意或过失,应当履行的职责而不予履行,或者在执法活动中违反法定程序或有其他违法行为,也很少为其执法过错行为付出应有的代价。四、解决消防执法突出问题的路径
  十八大报告强调,“必须坚持维护社会公平正义,推进依法行政,做到严格规范公正文明执法”。消防执法要实现这一目标,必须强化规范执法,提升执法公信力,努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。重点要抓好以下五个方面:

    (一)以专业为目标,加强执法主体建设
  执法人员思想觉悟、理想信念、能力素质的强化是增强执法执行力、提升公信力的基础性、全局性工作。一要强化党性宗旨教育,注重抓好典型引导,教育官兵树立服务人民、助人为乐的宗旨意识,恪尽职守、忘我工作的敬业精神。二要强化理想信念教育。深入剖析执法问题产生的深层次思想根源,教育引导广大民警牢固树立严格依法履行职责、法律面前人人平等、尊重和保障人权的观念,从灵魂深处打牢“立警为公、执法为民”的思想基础。三要深化能力素质教育。切实抓好执法人员的系统教育培训,提升把握法律政策的能力以及协调处理矛盾纠纷的能力。
  (二)以制度为根本,构建执法长效机制
  习总书记指出:“要把权力关进制度的笼子。”制度是源头治腐的根本措施。解决消防执法中存在的普遍性、倾向性问题,必须强化内控措施,设置合理规范的程序,推动建立和完善规范执法行为的长效机制。一要建立人岗相适的选人用人机制。依法确定好各级执法岗位的职责任务,解决好“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题。对为政不公不廉,或群众反响强烈,易给部队造成危害和不良影响的,坚决清理出执法队伍。二要制定严谨规范的工作机制。要进一步细化和完善执法行为、执法语言和动作、案件调查取证、行政处罚裁量等各项执法活动的具体工作标准,明确每一个执法行为的工作流程,并落实相应的管控措施,不断提升执法操作精细化水平,杜绝“选择性”执法和“倾向性”执法的发生。三要完善预警研判和舆论引导机制。要紧紧围绕群众反映的突出问题,加强预警和研判,不断完善突发性、群体性事件的处置预案,积极引导舆情良性互动,确保不发生造成恶劣影响的案件。四要建立健全执法工作社会评价机制。要落实执法岗位述职述廉制度,深入推进“问廉制等活动,加强与社会公众的沟通互动、增加执法工作的透明度。
  (三)以科技为支撑,提升执法管理效能
  依托“消防监督管理系统”,将消防执法活动全部纳入网上流转,实现执法信息网上录入、执法流程网上运行、执法裁量网上落实、执法活动网上监督、执法质量网上考评,不断加大警务公开力度,最大限度地提高执法工作透明度。

  (四)以保障为前提,夯实执法工作根基
  加强消防执法规范化建设,落实好“三个保障”是前提。一是落实好组织保障。要通过执法服务促进党委政府在组织上给予重视,推动党委政府为消防部门创造良好的执法环境和工作环境。二是落实好政策保障。要积极加强向地方党委政府的请示汇报,使其充分认识到开展消防执法是为了净化消防安全环境,更好地服务于地方经济又好又快发展,在消防监管工作部署、隐患排查、实施奖惩等方面给予更多的政策支持。三是落实好经费保障。要积极争取地方各级党委政府进一步加大对消防经费的投入,将执法工作经费纳入同级政府年度财政预算管理,切实保障消防执法办案的需要。
  (五)以监督为手段,深化执法监督水平
  监督的本质就是关爱,有监督才有激励和促进、才能不偏离正轨。一要抓好禁令执行。要严格贯彻落实公安部“五条禁令”和《军队党员领导干部廉洁从政若干规定》等规定要求,充分发挥制度的刚性作用,着力解决有令不行、有禁不止、阳奉阴违、形式主义等问题。二要抓好权力监督。重点加强对各级领导干部和执法队伍的监督管理,不断强化执法突出问题专项整治活动,集中解决执法顽症,遏制执法不公、执法不严和执法不作为、乱作为等问题。三要抓好责任追究。要把解决执法突出问题和各级领导干部的切身利益相挂钩,奖勤罚懒,奖优罚劣,加大违法成本。对违反管理制度行为要严肃批评教育,坚决纠正;对发生事故、案件和违纪、违禁的,要严格执纪,依据有关规定严肃处理,决不姑息迁就。


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